西安城市更新“盘活术”：45亿元沉睡资产如何唤醒？

继今年5月国务院公开发布《城市更新“十五五”规划》，明确提出全面摸清存量资产底数、加大存量土地盘活力度之后。9月23日，西安市正式对外发布《西安市城市更新片区存量资产盘活蓝皮书（2026—2028年）》（以下简称蓝皮书），以57个城市更新片区为载体，梳理形成108处存量资产，总面积53万平方米，预估资产价值45亿元，预计拉动有效投资超45亿元。

值得注意的是，这份《蓝皮书》不只是份招商清单，而是一套从资产盘点、盘活路径到收益分配的完整制度设计。在破解产权整合难、协同推进难、保护与利用平衡难等城市更新共性难题上，西安试图交出一份激发市场活力、培育城市发展新动能的地方实践样本。

从“单点作战”到“片区一盘棋”

不少人印象中，城市更新就是拆旧建新。但西安早已告别大规模增量开发阶段，新增建设用地有限，老城片区密布、历史遗存众多，城市建设必须从“向外扩张”转向“向内挖潜”。

近年来，西安虽诞生了老钢厂、老菜场、良方wellbeing、长安时间·玉祥里等一批更新样本，但多为点状个案，存在“改造孤岛”效应；大量国有老旧楼宇、低效土地、桥下空间长期沉睡，底数不清、权属分散、协调成本高，社会资本顾虑回报周期长，不敢深度入场。

本次《蓝皮书》重新规划，把改造逻辑从“单点作战”转向片区统筹：以57个城市更新片区为基本单元，将闲置厂房、老旧楼宇、闲置土地、桥下空间整体规划、整体打包、整体运作。

西安市住建局局长张小波表示，《蓝皮书》将推动城市更新实现三大转变：视角上打破碎片化改造局限，建立片区统筹、系统集成的盘活格局；路径上突破单一依赖财政投入，构建政府引导、市场运作、多元参与的共建共享体系；目标上摒弃片面追求资产变现，统筹经济效益、民生保障与历史文化保护。

108处潜力家底，哪些空间即将焕新？

按照蓝皮书划分，主要分为三大类。占比最高的房屋建筑类共87处、38万平方米、估值约32亿元，多为行政事业单位和国企的闲置办公楼、旧厂房、老旧院落；国有土地类16处、9万平方米、估值约8亿元，主要是批而未供和低效用地；最具特点的桥下空间类共5处、6万平方米、估值约5亿元。这些过去堆物停车的“灰色死角”，未来可变身运动公园、便民停车场和社区服务点。

据西安市住建局副局长雷涛介绍，这是西安首次全市域、系统性、片区化的存量资源摸底，所有点位均经实地排查、权属核验、功能研判，按照“底数清、潜力大、可落地、示范性强”的原则筛选，剔除权属有争议、改造价值低的点位。换句话说，这不是一份“边角料”清单，而是西安存量资产里的“优质潜力股”。

此外，《蓝皮书》同步公开资产落位图、统计明细表，逐项标注区位、权属、估值与盘活路径，并公布对接联络渠道，面向全国规划、金融、建设、运营机构敞开合作大门。

守住底线：平衡效益、民生与文脉

西安文脉厚重、老城片区集中、空间结构复杂，存量盘活最易陷入两难：过度商业化会消解老城底色，只讲公益则难以自我造血。

《蓝皮书》给出了清晰答案，经济效益是可持续更新的动力支撑，公共利益是城市更新的根本立场，历史风貌是西安独特的核心资源，三者相辅相成，并确立三条实操路径——

一是保护优先、活化利用：不搞大拆大建，推行微更新、微改造，保留建筑肌理，适度植入适配现代生活的业态；二是民生为本、功能前置：优先补齐绿地、社区养老、便民商超等民生短板，让更新红利惠及普通市民；三是业态管控、有序运营：设置片区业态负面清单，科学管控商业开发强度，规避网红业态扎堆、街区同质化的问题。

张小波表示，将坚决摒弃重开发轻民生、重收益轻保护的模式，始终坚守有温度、有底蕴、可持续的更新底线，实现资产增值、民生提质、文脉传承三位一体发展。

给资本“定心丸”，从短期试水到长期深耕

存量盘活离不开社会资本，企业过去不敢碰，怕的是产权不清、回报不明、周期太长。

《蓝皮书》创新推行“长短结合、肥瘦搭配、动态平衡”的收益平衡机制：推行片区整体打包统筹运作，将优质商业业态与民生配套、风貌保护、老旧改造等公益性任务捆绑实施，实现片区整体资金平衡；依托柔性用地管理、分期价款缴纳等过渡期政策，有效降低企业前期投入成本，拉长回报周期，切实稳定市场投资信心。

同时，《蓝皮书》摒弃传统的重建设、轻运营的短期开发思维，引导市场主体建立“开发+运营+服务”的长期经营模式，通过物业运维、产业赋能、场景增值等多元渠道拓宽收益来源。

老菜场创意街区发起人、老钢厂产业园创始人全建彪算了一笔账：《蓝皮书》提出运用REITs、ABS等创新金融工具，打通存量资产的资本化路径；把闲置厂房、院落、低效物业等资源转化为可经营、可变现的资产，盘活所得收益优先用于化解地方政府债务、保障“三保”等刚性支出，打通“存量资源变现反哺城市更新”的闭环，形成自我造血的良性机制。

城市更新，从来不是推倒重来

按照《蓝皮书》的总体目标，2026—2027年，西安将落地首批清单项目，推进“经营性资产+公益性项目”统筹实施；2027—2028年，建立资产盘活收益反哺公益建设的长效机制；长远目标，是构建一套系统完备、可持续的城市更新政策与运营体系。

从“增量扩张”到“存量提质”，西安正用一本清单作答特大城市高质量发展之问。

108处资产的唤醒，才刚刚开始。

记者 张鹏飞 编辑 段娜